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（三）姓名登记的性质：登记制被异化为许可制 作为一种行政登记，姓名登记本身不会产生复杂的权利义务关系，那为何还会出现大量因之而起的行政诉讼案件呢？这还得从姓名登记的应然属性说起。当地公安局以不符合上海户口管理规定而予以拒绝，上诉法院也被驳回诉讼请求（以下简称开欣案）。

后者作为现行宪法亦经历了四次修订（修正案共计31条）。与第二种情形相比，第一种情形可谓称姓变更登记中的主流。2008年《关于居民身份证姓名登记项目能否适用规范汉字以及外文字和符号填写问题的批复》等。2004年，上海曾发生过市民王徐英申请改日本名字——柴冈英子的真实案例。鉴于此等立法先例，更鉴于姓名登记不但攸关个人人格自由发展之立宪宏旨，而且是公民享有私法（民法）上的姓名权的前提基础，因而由实际主管姓名登记的公安部发布部门规章性质的姓名登记条例，无疑显得法律效力位阶偏低，甚至由国务院颁布行政法规性质的姓名登记条例，亦难以彰显公法上的姓名权应有的法律地位。

不好决定的，应报上一级户口管理机关批准……18周岁以下的人，申请由乳名改大名的，根据本人或者父母的申报即可给予变更。[42] 参见上海市第一中级人民法院（2005）沪一中行终字第33号。这五项功能的揭示足以细化甚至刷新关于宪法审查制度之功能和价值目标的传统认识（即人权保障和法制统合）。

（三）省级人大常委会行使法规审查要求权的具体方案 省级人大常委会提出法律询问类型的事实分布，恰好对应着其基于宪法性质而应当行使审查要求权情形的规范推导。17个国家将提请主体资格笼统地赋予地方议会整体，4个国家则将其具体地赋予地方议会的特定机构，如议会主席或议长、特定比例的议员。[38] 在全国人大常委会正式公布的186件[39]法律询问答复中，有137件是基于省级人大常委会（具体为其各委员会、工作机构等）提请而作出的，占73.7%。地方议会提请审查的对象总体上分为三大类。

具体而言，省级人大常委会提出法律询问又分为以下五种情形，兹以表3显示并附以文字说明。在具体分布上包括省以下人大及其常委会在立法工作、人事任免、监督工作、代表选举等方面遇到问题向省级人大常委会请求解答，省级人大常委会亦认为相关法律问题构成疑难，因此经筛选后将问题转交全国人大常委会法工委请求答复。

四、省级人大常委会审查要求资格的权力性、管道性和立体性 （一）省级人大常委会审查要求资格的权力性 审查要求存在于立法法设置的要求审查程序中，与建议审查程序中的审查建议具有迥然不同的性质。（二）省级人大常委会在人大纵向结构中的纽带作用 省级人大及其常委会是联系省以下地方各级人大与全国人大的纽带。学者通常将地方人大及其常委会的宪法监督权范围限定在主要指向由它们产生的地方国家机关及其组成人员，即限于地方国家机关直接执行宪法的违宪行为尤其是地方有关国家机关及其领导人的违法违宪行为。作者简介：王建学，法学博士，厦门大学法学院副教授。

在2015年立法法修正过程中，立法者从未试图对要求审查程序进行改进，这似乎说明该程序在立法者眼中是不存在缺陷的。前述状况决定了地方各级人大及其常委会虽均具宪法监督职责，但唯独省级人大常委会被赋予审查要求主体资格，而省以下人大常委会只能提出审查建议。④1个国家仅选择第三甲类。此外，亚美尼亚、刚果（金）、圣多美和普林西比等亚非国家选择保护地方自治权作为提请审查对象，也有欧洲影响的明显痕迹。

[23]后者如我国各地方曾存在大量法规和政策来保护本地人员、企业，限制外地人员、物品和服务流入，[24]再如未来逐渐凸现的省际间环境利益冲突。因此，问题不在于省级人大常委会怠于履行职责，而在于它的要求权行使缺少触发器（trigger），立法法第99条的概括规定有待于进一步的立法形成。

确切地讲，常委会是国家权力机关的常设机关，不能与人大本身混同，由此需要指出《立法法》之所以将要求资格明文赋予省级人大常委会而非省级人大自身，显然是因为考虑到常委会作为常设机关的便利性。在前述21个国家以外，另有国家（如喀麦隆、科摩罗等）只将提请主体资格赋予地方行政首长，唯因与主题不符未列入表1。

而在建议审查程序中，启动审查的决定权在于作为被建议者的全国人大常委会，而不在于建议者。11个国家的地方议会与地方行政机关共享或分别享有独立的提请主体资格，10个国家则明确将提请主体资格排他性赋予地方议会。[23] 周刚志：《财政分权的宪政原理——政府间财政关系之宪法比较研究》，法律出版社2010年版，第168页。结语 自1979年9月1日《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》（第五届全国人大二次会议通过）规定县级以上地方各级人大设置常委会，[41]至今已有近40年时间。这不限于被认为是纯粹的民事诉讼的情况，国家对作为事业主体的地方公共团体行使违法监督权的情况下，地方公共团体也可以提起抗告诉讼。其中欧洲最为集中，不仅数量最多，在实行专门机构审查模式国家中的比例也最高，40个欧洲国家中有31个实行专门机构审查模式，这31个国家中有12个通过宪法赋予地方议会提请主体资格。

可见，地方议会提请的主要功能是调整央地关系（尤其是保障地方自治权）和维护法制统一，次要功能是对地方议会少数派进行程序保护、解决不同地方之间的利益冲突和监督地方行政。之所以有此差别是因为，审查要求在性质上是特定国家机关的公权力，因此具有正式性、公定力和强制性，也必然产生审查程序启动的后果。

[34]可见，无论是相比于外国地方议会的提请资格，还是相比于我国的审查建议，省级人大常委会的提请资格都最具拘束力，因此省级人大常委会在审查启动机制中的作用最强。[33] 该词组系法文被动式，直译为被抓住，这种用语直观且形象地表明了宪法委员会的被动地位。

关于法律询问答复制度去留的讨论可参见林彦：《法律询问答复制度的去留》，载《华东政法大学学报》2015年第1期），更未注意到省级人大常委会作为法律询问提出者的积极角色。（三）省级人大常委会是省级国家权力常设机关 省级人大及其常委会是省级行政区域内的国家权力机关及其常设机关，在所有地方国家机关中具有最高法律地位，同级行政机关、审判机关和检察机关均由其产生并对其负责，辖区内各级各类国家机关均受其监督，因此审查要求资格一旦分配到地方就只能由省级人大及其常委会独享。

文章来源：《法学评论》2017年第2期。统计过程中去除了重复的内容。解决机关权限争议和保障自治权在功能上均属于调整中央与地方关系的范畴，因此可以归为一类，但机关权限争议多适用于抽象规范审查程序，而自治权的保障则多适用于基本权利救济程序尤其是宪法诉愿程序，盖因地方自治团体在一般情况下都具有基本权利能力。摘要:  立法法第99条第1款过于宏观和概括，需要基于宪法文本并使用比较解释方法进行价值溯源和内涵填充，以便阐明其含义从而有效运用要求审查程序。

前述方案若能全部或部分实施，将彻底激活我国的法规审查制度，省级人大常委会也将成为五类要求主体中最具活力者。[5] [日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第680页。

[16] 参见王建学：《作为基本权利的地方自治》，厦门大学出版社2010年版，第163页。由于立法法第99条的规定本身过于宏观和概括，理解前述特点就必须基于我国宪法文本并充分运用比较解释方法，尤其是在我国独特的人民代表大会制政权组织形式下，根据省级人大常委会的特殊宪法地位和宪法监督职责，对立法法第99条进行价值溯源和内涵填充。

[27] 田毅、王颖：《一个法官的命运与法条抵触之辩》，载《21世纪经济报道》2003年11月17日第5版。也就是说，法规审查要求权在建立之后可能存在不被行使的风险，当这种风险实际存在时，要求权在被分配给多个主体时，其不被行使的风险在理论上自然会有所降低，反过来讲，省级人大常委会由于群体数量多、地域差异大因此更可能产生提出审查要求的需求。

[31] 学者将我国的法规审查建议定性为一种法律权利，并认为其不仅是对公民基本权利的具体化和现实化，更重要的是首次赋予了公民一定的启动法规违宪审查程序的权利（参见胡建淼、金承东：《论法规违宪审查建议权》，载《法学家》2005年第2期），不无夸大建议之法律效力的嫌疑。国家主席虽同为重要的国家机关却未被赋予审查要求权，这是由于我国宪法采取虚位元首制，国家主席并无实质性职权。注释: [1] 在已有相关成果中，仅郑磊博士对德国和奥地利的邦政府提请资格进行过简略的研究，参见郑磊：《宪法审查的启动要件》，法律出版社2009年版，第226页。全国人大常委会没有对公民……的建议做出回应，全国人大常委会与国务院没有按宪法、《立法法》规定的程序互动……削弱了废止《收容遣送办法》、代之以《救助管理办法》这个过程的法治意义，没有给人们留下多少制度性的，可反复适用的东西，甚为可惜，参见邓少岭：《孙志刚案与违宪审查学术研讨会综述》，载《中国法学》2003年第4期。

[4] 该宪法本身未就不同事项在不同提请主体之间进行分工，但波兰宪法法院在实践中进行了适当分工和限制，地方自治团体的代议机关只能就与地方自治活动相关的事项进行提请。[39] 数据来源于两方面：一是全国人大常委会法制工作委员会编：《法律询问答复（2000-2005）》，中国民主法制出版社2006年版。

[13] 李晓兵：《法国第五共和宪法与宪法委员会》，知识产权出版社2008年版，第55页。第三，在地方议会内部结构维度下，提请主体资格的分配存在整体式和具体式两种情形。

可见，提请主体资格的分配取决于地方组织结构，地方议会具有提请主体资格是其在地方组织中宪法地位较高的体现。而提出审查建议，能否进行正式审查程序，还要经常委会工作机构进行研究，看是否必要。